關(guān)于我國的旅游法規(guī)
信息來源： 瀏覽次數(shù)： 發(fā)布時間:2010/5/29 10:56:23
一、我國旅游法律制度概況及存在的問題
（一）我國旅游法律制度的概況
在我國，現(xiàn)代意義上的旅游立法是從上個世紀70年代末開始的，為了保障現(xiàn)代旅游業(yè)的健康發(fā)展，我國在頒布的眾多民事和經(jīng)濟的法律和法規(guī)中，十分重視對旅游業(yè)的法律保護。但是，由于旅游活動領(lǐng)域存在著某些不同于一般經(jīng)濟或民事關(guān)系的特殊的權(quán)利義務(wù)。僅靠通用性法律的一般原則和規(guī)定，不足以調(diào)整這些特殊的權(quán)利義務(wù)。這樣，調(diào)整旅游社會關(guān)系的專門法律法規(guī)也不斷出臺。所以，目前我國有兩類法律和法規(guī)調(diào)整旅游社會關(guān)系。一類是通用的法律法規(guī)，如《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國反不正當競爭法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等等。盡管這些法律從立法意圖上不是專門針對旅游社會關(guān)系制定的，但事實上它所提供的法律原則和規(guī)定也適用于旅游事業(yè)。另一類是專門調(diào)整旅游關(guān)系的法律、法規(guī)。旅游業(yè)在我國是一個新興的產(chǎn)業(yè)部門，旅游專門立法工作起步較晚。1985年5月11日，國務(wù)院頒布了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一個關(guān)于旅游業(yè)管理方面的法規(guī)。該《條例》施行后，相繼有幾十個專門法規(guī)問世。這些法規(guī)在實踐中也在不斷地修改和完善。目前我國已經(jīng)制定的旅游法律、法規(guī)主要有：《旅行社管理條理》、《導(dǎo)游人員管理條理》《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》、《旅館業(yè)治安管理辦法》、《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級的規(guī)定》、《旅游投訴暫行規(guī)定》、《娛樂場所管理條例》、《旅游安全管理暫行辦法》等。這些法律法規(guī)從制定的部門來看，有的是國務(wù)院批準的旅游法律法規(guī)，有的是國家旅游局單獨或會同有關(guān)部門制定的法規(guī)。除此之外還有大量的地方政府制定的有關(guān)地方旅游的法規(guī)。
（二）我國現(xiàn)行旅游法律制度中存在的問題
如前所述，經(jīng)過十幾年的建設(shè)，我國旅游法律法規(guī)的建設(shè)已初具規(guī)模，為我國旅游業(yè)的發(fā)展提供了有力的保障。但也應(yīng)該看到，現(xiàn)行法律制度中仍然存在一定問題，主要表現(xiàn)在：
1．至今尚沒有統(tǒng)一的旅游基本法
目前我國雖已經(jīng)頒布了許多旅游法律法規(guī)，覆蓋面也比較廣，但法律效力卻不高。從理論上說，我國旅游法律制度應(yīng)該是以《中華人民共和國旅游法》居主導(dǎo)地位的完整的法律法規(guī)體系。旅游基本法作為我國旅游事業(yè)發(fā)展的根本大法，應(yīng)該規(guī)定旅游業(yè)的發(fā)展宗旨和政策原則，以確保旅游業(yè)的健康發(fā)展。從各國旅游立法的實踐來看，大多制定有旅游基本法，比如美國的《全國旅游政策法》，日本的《旅游基本法》，及墨西哥的《旅游法》等，都是具有旅游“憲法”地位的基本法。所以旅游基本法的缺位，不能不說是我國旅游法律制度中的重大缺陷。
2．有些法律制度仍是空白
目前有些旅游法律制度仍然是一片空白，如我國已經(jīng)有許多賓館飯店，但卻缺乏一部具有足夠權(quán)威的法律或法規(guī)來規(guī)范這些飯店的建造和經(jīng)營。又如，隨著旅游消費者的不斷增加，我國也需要制定專門法律來保護他們的合法權(quán)益，僅靠現(xiàn)有的《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》是不夠的。另外，現(xiàn)有的法律法規(guī)強調(diào)縱向法律關(guān)系，即政府主管機構(gòu)與旅游企業(yè)之間的關(guān)系。其特點就是強調(diào)政府對旅游企業(yè)的控制。但在旅游活動和旅游業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的大部分法律關(guān)系卻是橫向法律關(guān)系，即旅游者和旅游企業(yè)之間或各個旅游企業(yè)之間的關(guān)系。這些橫向的法律法規(guī)不足，必然導(dǎo)致相當一部分旅游爭議的解決缺乏法律依據(jù)，使某些合法的權(quán)益得不到保護。
3．部分法律規(guī)定相互矛盾，有些法規(guī)帶有明顯的暫時性和應(yīng)急性的特點
現(xiàn)有的旅游法規(guī)中，有些地方的規(guī)定相互矛盾，使有關(guān)當事人無所適從。例如，在旅游飯店級別確定標準方面有兩個規(guī)則，分別由中國國家旅游局和中國商務(wù)部制定，兩個規(guī)則在內(nèi)容上有差異，但有相同的法律效力。這不能不說是立法技術(shù)上的缺欠。
有些法律法規(guī)的內(nèi)容已經(jīng)過時。其原因是這些法律法規(guī)在制定時，我國尚未轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟軌道�，F(xiàn)在，經(jīng)濟運行機制改變了，法律和法規(guī)也需要相應(yīng)做出修改，以適應(yīng)新的形勢。
4．很多法律法規(guī)的內(nèi)容不夠詳細，部分法規(guī)缺乏透明度
應(yīng)該說，我國旅游業(yè)的發(fā)展已經(jīng)為某些領(lǐng)域制定詳細的法律法規(guī)提供了基礎(chǔ)，例如，在旅行社管理、旅游交通運輸和旅游資源保護方面等都具備了相應(yīng)的條件，但目前這些方面的相關(guān)法律法規(guī)仍然是粗線條的。
缺透明度是中國部分法規(guī)，尤其是地方性法規(guī)的又一問題。在實行改革開放后，中國仍然存在一些所謂“內(nèi)部規(guī)定”。這些規(guī)定未對公眾公開，由有關(guān)主管機構(gòu)執(zhí)行。這些所謂的“內(nèi)部規(guī)定”不僅不利于我國旅游業(yè)的發(fā)展，同時也違反了WTO的有關(guān)規(guī)定。
二、制定和完善我國旅游法律制度的必要性和可行性
（一）制定和完善我國旅游法律制度的必要性
1．我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要
旅游業(yè)是一個跨部門多、牽涉面廣、受制約因素多的產(chǎn)業(yè)。我國旅游業(yè)經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相當大的規(guī)模，其社會地位和作用越來越重要，與其他行業(yè)之間的關(guān)系也越來越復(fù)雜。因此，單靠發(fā)展初期的國家宏觀管理和優(yōu)惠政策的推動已遠遠不夠，近年來，企業(yè)之間利用不正當手段竊取商業(yè)秘密、盜用企業(yè)名稱、損害企業(yè)利益等競爭行為，推銷假冒偽劣產(chǎn)品、侵犯旅游消費者合法權(quán)益的行為，擅自減少服務(wù)項目、改變旅游日程等違反旅游合同的行為等屢見不鮮，這些都與旅游立法滯后導(dǎo)致的旅游市場的混亂和旅游服務(wù)的不規(guī)范有著密切的聯(lián)系。所以，只有制定和完善旅游立法，全面規(guī)范和整頓旅游市場，消解市場開放給旅游業(yè)帶來的負面沖擊，才能促進我國旅游業(yè)朝著健康的方向發(fā)展。
2．我國加入WTO的需要
我國已于2001年成為了WTO的正式成員方，WTO的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》是專門調(diào)整服務(wù)貿(mào)易的國際法規(guī)范。根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定及我國加入WTO談判中做出的承諾，我國旅游業(yè)將逐步對外開放，作為世貿(mào)組織非歧視原則、國民待遇原則的體現(xiàn)，強調(diào)所有世界貿(mào)易組織成員均享有平等的待遇，屆時，非市場因素將逐漸淡出，中外旅游經(jīng)營企業(yè)的競爭遵從的將是同樣的游戲規(guī)則。而我國現(xiàn)行的旅游法規(guī)中主要是調(diào)整旅游管理方面的法規(guī)，無論從透明度、國民待遇，還是從市場準入等方面都和WTO的要求存在一定距離，因此，修改和完善相關(guān)法律制度也是勢在必行。
3．旅游資源開發(fā)和保護的需要
旅游資源是一個國家賴以發(fā)展旅游事業(yè)的重要基礎(chǔ)。因此，對旅游資源開發(fā)、利用和保護是旅游得以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在實踐中，由于我國旅游資源管理體系不健全，在旅游資源開發(fā)、利用和保護中出現(xiàn)了諸多問題，旅游地資源遭到了極大的破壞。這不僅直接影響旅游地的旅游質(zhì)量、影響旅游地的聲譽，而且對環(huán)境造成重大危害。另外，在旅游資源開發(fā)中，有些經(jīng)營者無視文物古跡的歷史價值和旅游價值，造成景觀污染和文物古跡的破壞。因此，在加強自然資源的法律保護和文物資源的法律保護等方面，也急需制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)。
4．和國際慣例接軌的需要
目前我國有些旅游服務(wù)業(yè)的法律法規(guī)帶有明顯的計劃經(jīng)濟的痕跡，并且和國際旅游服務(wù)業(yè)的慣例背道而馳。比如，根據(jù)國際旅游服務(wù)業(yè)的慣例，服務(wù)人員收取小費是合法的，并且也是衡量其服務(wù)水平的主要尺度，而在我國，卻有國家旅游局的行政法規(guī)《關(guān)于嚴格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收受回扣和收取小費的規(guī)定》，這樣，收取小費在我國則屬于違法行為。此類規(guī)定，在我國不在少數(shù)，它嚴重影響了我國旅游服務(wù)業(yè)的國際化進程。因此，要想使我國旅游服務(wù)業(yè)真正和國際接軌，制定相應(yīng)的法律法規(guī)必須考慮國際慣例的要求。
（二）制定和完善我國旅游法律制度的可行性
1．我國現(xiàn)有的法律制度為進一步制定和完善旅游立法積累了經(jīng)驗
如前所述，我國旅游業(yè)立法已有十幾年的歷史，旅游行業(yè)立法成果顯著，除國務(wù)院發(fā)布的十幾個行政法規(guī)、規(guī)章外，全國大部分省、自治區(qū)、直轄市也都先后出臺了本地區(qū)的地方性法規(guī)。雖然這些法律法規(guī)還對很多問題沒有觸及，有的規(guī)定還處于嘗試階段，但它們?yōu)槲覈嬷贫ê屯晟坡糜瘟⒎ㄌ峁┝藢氋F的經(jīng)驗。
2．旅游發(fā)達國家的旅游立法給我國旅游法律制度的建立和完善提供了參考
旅游立法是以旅游為基礎(chǔ)，而各國旅游事業(yè)都有一些共同的特點。所以，我國可以利用其他國家旅游立法中的某些經(jīng)驗，可以吸收外國旅游法的長處為己所用。目前世界上許多國家的旅游立法早以形成了完整的體系，如美國除了制定有《全國旅游政策法》外，還制定了各種關(guān)于旅游的單行法規(guī)、法案，從多方面保證旅游事業(yè)的健康發(fā)展。日本為了發(fā)展旅游業(yè)，除制定有《旅游基本法》外，還有《旅游組織法》、《導(dǎo)游基本法》和《航空法》等。泰國不僅有《旅游法》，還專門設(shè)有旅游警察。加拿大、法國、瑞士、埃及、墨西哥等國，都有比較完備的旅游法規(guī)。我國在制定和完善旅游立法時，完全可以結(jié)合我國的實際情況充分借鑒這些國家的立法經(jīng)驗。
3．旅游界、法學(xué)界的專家學(xué)者為我國旅游法的制定和完善提供了寶貴的支持
國家旅游局早在1982年就組織有關(guān)的專家學(xué)者成立了《中華人民共和國旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審。在此后的十余次的修改過程中，這些專家和學(xué)者又付出了艱苦的勞動，致使這部法律的框架、體例、原則精神等基本成熟。另外，旅游界、法學(xué)界的不少專家、學(xué)者一直致力于旅游立法的研究和探討，并且發(fā)表了大量的研究成果，他們的科研成果也為我國旅游立法的制定和完善提供了寶貴的理論基礎(chǔ)。
三、建立和完善我國旅游法律制度的構(gòu)想
（一）盡快出臺旅游基本法
旅游基本法是指規(guī)定一個國家旅游事業(yè)的根本宗旨、根本政策原則和旅游活動各主體根本權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律。和其他的基本法一樣，旅游基本法也應(yīng)由國家最高權(quán)力機關(guān)制定并頒布實施。所以，我國的旅游基本法即《中華人民共和國旅游法》應(yīng)由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定公布，在全國范圍內(nèi)實行。在加入世界貿(mào)易組織之后，只有一個較為成熟的旅游基本法，才能為旅游業(yè)日益激烈的國際競爭提供政策保障，確定基本的市場競爭規(guī)則，并借此解決長期困擾旅游界的問題。
從國外旅游立法和實踐經(jīng)驗來看，我國旅游基本法至少應(yīng)該包括以下內(nèi)容：
（1）國家發(fā)展旅游事業(yè)的根本宗旨和原則。各國發(fā)展旅游事業(yè)總是基于一定目的，有一個宗旨，而這一根本宗旨通常要在旅游基本法中規(guī)定下來。（2）政府主管機構(gòu)在旅游事業(yè)發(fā)展中的作用和權(quán)限。大多數(shù)國家的旅游基本法都規(guī)定了政府主管機構(gòu)的名稱、性質(zhì)和權(quán)限。各國旅游基本法的這些規(guī)定，實際上是確定了旅游活動領(lǐng)域中縱向法律關(guān)系的規(guī)范。從法律上保證了政府旅游主管機構(gòu)在旅游事業(yè)發(fā)展中能夠有效地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。保證各類旅游企業(yè)接受政府旅游主管機構(gòu)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，使全國旅游部門協(xié)調(diào)行動，以求旅游發(fā)展根本宗旨的實現(xiàn)。（3）規(guī)定各類旅游企業(yè)的行為準則。其目的是用法律手段加強對旅游企業(yè)的管理。在旅游基本法中，規(guī)定旅游企業(yè)的行為準則，事實上是確定旅游企業(yè)兩方面的權(quán)利義務(wù)。一是與政府旅游主管部門之間的，其主要內(nèi)容是遵守政府有關(guān)法律、法令、政策進行合法經(jīng)營。但在法律允許的范圍內(nèi)享有充分的經(jīng)營自主權(quán)。二是與旅游者之間或其他有關(guān)企業(yè)之間權(quán)利義務(wù)。其主要內(nèi)容是要求各類企業(yè)根據(jù)平等、等價、有償、誠實信用等原則，與各有關(guān)方面締結(jié)各種業(yè)務(wù)合同、并切實履行自己的法定義務(wù)和約定義務(wù)。（4）規(guī)定對旅游者合法權(quán)益的保護。旅游者是旅游活動的重要主體，也是旅游法律關(guān)系重要當事人。因此，對旅游者合法權(quán)益的保護，也是旅游基本法理應(yīng)包括的內(nèi)容。（5）規(guī)定旅游資源開發(fā)利用保護的有關(guān)原則。旅游資源涉及自然景觀和人文景觀等諸多方面，與此相關(guān)的旅游資源法，也是一個范圍較廣的法律法規(guī)群。所以，旅游基本法可以從發(fā)展旅游事業(yè)的角度出發(fā)，較為全面、系統(tǒng)地規(guī)定各類旅游資源開發(fā)、利用及保護的總原則，規(guī)定保護范圍，規(guī)定旅游管理單位和旅游者在旅游資源方面的根本性權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。（6）規(guī)定對外旅游關(guān)系。旅游是一項跨越國界的綜合性的社會活動。一個國家要發(fā)展旅游事業(yè)，會不可避免地涉及對外旅游關(guān)系。這里包括與其他國家以及國際旅游組織的協(xié)調(diào)與合作。所以，一個國家的旅游基本法，應(yīng)包括該國對外旅游關(guān)系的總的指導(dǎo)思想和根本性的行動準則。
（二）修改過時的、與WTO規(guī)則相違背的法律和法規(guī)
目前我國大部分旅游法規(guī)是在1980年后期、1990年代中期以前頒布制定的，而據(jù)以制定這些法律法規(guī)的旅游業(yè)實際情況、旅游經(jīng)營體制等基礎(chǔ)條件發(fā)生了極大的變化，因此它們在很多方面均顯得落后于現(xiàn)實，自然也失去了對市場的規(guī)范和指導(dǎo)作用，事實上已經(jīng)成為失去無效的法律，甚至于對旅游事業(yè)的發(fā)展帶來了負面影響。現(xiàn)在，中國已經(jīng)加入WTO，根據(jù)我國入世談判中作出的承諾，按照服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的要求修改現(xiàn)行法律中與WTO規(guī)則相沖突的部分，將最惠國待遇、國民待遇和透明度原則落實到法律條文中，是完善我國旅游立法不可忽視的問題。
（三）制定旅游特別法
我國目前在旅游業(yè)各個主要方面，如旅行社、飯店、景點、旅游安全、旅游投訴等領(lǐng)域均有相應(yīng)的法規(guī)，但大多數(shù)是“條例”、“暫行規(guī)定”、“通知”之類，顯而易見的是這些法規(guī)的法律效力較低，有的還只是政策性的文件。到目前為止，我國既沒有《旅行社法》、《飯店法》、也沒有《導(dǎo)游法》、《景點景區(qū)管理法》，更不用說《旅游保險法》、《旅游消費者權(quán)益保護法》、《旅游合同法》了。其他如采用符合WTO原則和國際慣例的法律手段、加強對國內(nèi)旅游企業(yè)的保護，防止外國實力雄厚的企業(yè)的壟斷行為，均是旅游立法中應(yīng)該考慮的。這些法律對旅游業(yè)有關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)經(jīng)營活動、行為準則、旅游經(jīng)營者和消費者的權(quán)利義務(wù)均做出可行的、針對性強的規(guī)定，這是維護旅游業(yè)自由和公平的市場結(jié)構(gòu)、加快市場經(jīng)濟機制完善所必需的，也是依據(jù)WTO透明度原則，為旅游業(yè)提供一個良好的法律環(huán)境所必需的。
（一）我國旅游法律制度的概況
在我國，現(xiàn)代意義上的旅游立法是從上個世紀70年代末開始的，為了保障現(xiàn)代旅游業(yè)的健康發(fā)展，我國在頒布的眾多民事和經(jīng)濟的法律和法規(guī)中，十分重視對旅游業(yè)的法律保護。但是，由于旅游活動領(lǐng)域存在著某些不同于一般經(jīng)濟或民事關(guān)系的特殊的權(quán)利義務(wù)。僅靠通用性法律的一般原則和規(guī)定，不足以調(diào)整這些特殊的權(quán)利義務(wù)。這樣，調(diào)整旅游社會關(guān)系的專門法律法規(guī)也不斷出臺。所以，目前我國有兩類法律和法規(guī)調(diào)整旅游社會關(guān)系。一類是通用的法律法規(guī)，如《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國反不正當競爭法》、《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》等等。盡管這些法律從立法意圖上不是專門針對旅游社會關(guān)系制定的，但事實上它所提供的法律原則和規(guī)定也適用于旅游事業(yè)。另一類是專門調(diào)整旅游關(guān)系的法律、法規(guī)。旅游業(yè)在我國是一個新興的產(chǎn)業(yè)部門，旅游專門立法工作起步較晚。1985年5月11日，國務(wù)院頒布了《旅行社管理暫行條例》，這是我國第一個關(guān)于旅游業(yè)管理方面的法規(guī)。該《條例》施行后，相繼有幾十個專門法規(guī)問世。這些法規(guī)在實踐中也在不斷地修改和完善。目前我國已經(jīng)制定的旅游法律、法規(guī)主要有：《旅行社管理條理》、《導(dǎo)游人員管理條理》《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》、《旅館業(yè)治安管理辦法》、《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級的規(guī)定》、《旅游投訴暫行規(guī)定》、《娛樂場所管理條例》、《旅游安全管理暫行辦法》等。這些法律法規(guī)從制定的部門來看，有的是國務(wù)院批準的旅游法律法規(guī)，有的是國家旅游局單獨或會同有關(guān)部門制定的法規(guī)。除此之外還有大量的地方政府制定的有關(guān)地方旅游的法規(guī)。
（二）我國現(xiàn)行旅游法律制度中存在的問題
如前所述，經(jīng)過十幾年的建設(shè)，我國旅游法律法規(guī)的建設(shè)已初具規(guī)模，為我國旅游業(yè)的發(fā)展提供了有力的保障。但也應(yīng)該看到，現(xiàn)行法律制度中仍然存在一定問題，主要表現(xiàn)在：
1．至今尚沒有統(tǒng)一的旅游基本法
目前我國雖已經(jīng)頒布了許多旅游法律法規(guī)，覆蓋面也比較廣，但法律效力卻不高。從理論上說，我國旅游法律制度應(yīng)該是以《中華人民共和國旅游法》居主導(dǎo)地位的完整的法律法規(guī)體系。旅游基本法作為我國旅游事業(yè)發(fā)展的根本大法，應(yīng)該規(guī)定旅游業(yè)的發(fā)展宗旨和政策原則，以確保旅游業(yè)的健康發(fā)展。從各國旅游立法的實踐來看，大多制定有旅游基本法，比如美國的《全國旅游政策法》，日本的《旅游基本法》，及墨西哥的《旅游法》等，都是具有旅游“憲法”地位的基本法。所以旅游基本法的缺位，不能不說是我國旅游法律制度中的重大缺陷。
2．有些法律制度仍是空白
目前有些旅游法律制度仍然是一片空白，如我國已經(jīng)有許多賓館飯店，但卻缺乏一部具有足夠權(quán)威的法律或法規(guī)來規(guī)范這些飯店的建造和經(jīng)營。又如，隨著旅游消費者的不斷增加，我國也需要制定專門法律來保護他們的合法權(quán)益，僅靠現(xiàn)有的《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》是不夠的。另外，現(xiàn)有的法律法規(guī)強調(diào)縱向法律關(guān)系，即政府主管機構(gòu)與旅游企業(yè)之間的關(guān)系。其特點就是強調(diào)政府對旅游企業(yè)的控制。但在旅游活動和旅游業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的大部分法律關(guān)系卻是橫向法律關(guān)系，即旅游者和旅游企業(yè)之間或各個旅游企業(yè)之間的關(guān)系。這些橫向的法律法規(guī)不足，必然導(dǎo)致相當一部分旅游爭議的解決缺乏法律依據(jù)，使某些合法的權(quán)益得不到保護。
3．部分法律規(guī)定相互矛盾，有些法規(guī)帶有明顯的暫時性和應(yīng)急性的特點
現(xiàn)有的旅游法規(guī)中，有些地方的規(guī)定相互矛盾，使有關(guān)當事人無所適從。例如，在旅游飯店級別確定標準方面有兩個規(guī)則，分別由中國國家旅游局和中國商務(wù)部制定，兩個規(guī)則在內(nèi)容上有差異，但有相同的法律效力。這不能不說是立法技術(shù)上的缺欠。
有些法律法規(guī)的內(nèi)容已經(jīng)過時。其原因是這些法律法規(guī)在制定時，我國尚未轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟軌道�，F(xiàn)在，經(jīng)濟運行機制改變了，法律和法規(guī)也需要相應(yīng)做出修改，以適應(yīng)新的形勢。
4．很多法律法規(guī)的內(nèi)容不夠詳細，部分法規(guī)缺乏透明度
應(yīng)該說，我國旅游業(yè)的發(fā)展已經(jīng)為某些領(lǐng)域制定詳細的法律法規(guī)提供了基礎(chǔ)，例如，在旅行社管理、旅游交通運輸和旅游資源保護方面等都具備了相應(yīng)的條件，但目前這些方面的相關(guān)法律法規(guī)仍然是粗線條的。
缺透明度是中國部分法規(guī)，尤其是地方性法規(guī)的又一問題。在實行改革開放后，中國仍然存在一些所謂“內(nèi)部規(guī)定”。這些規(guī)定未對公眾公開，由有關(guān)主管機構(gòu)執(zhí)行。這些所謂的“內(nèi)部規(guī)定”不僅不利于我國旅游業(yè)的發(fā)展，同時也違反了WTO的有關(guān)規(guī)定。
二、制定和完善我國旅游法律制度的必要性和可行性
（一）制定和完善我國旅游法律制度的必要性
1．我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要
旅游業(yè)是一個跨部門多、牽涉面廣、受制約因素多的產(chǎn)業(yè)。我國旅游業(yè)經(jīng)過20多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了相當大的規(guī)模，其社會地位和作用越來越重要，與其他行業(yè)之間的關(guān)系也越來越復(fù)雜。因此，單靠發(fā)展初期的國家宏觀管理和優(yōu)惠政策的推動已遠遠不夠，近年來，企業(yè)之間利用不正當手段竊取商業(yè)秘密、盜用企業(yè)名稱、損害企業(yè)利益等競爭行為，推銷假冒偽劣產(chǎn)品、侵犯旅游消費者合法權(quán)益的行為，擅自減少服務(wù)項目、改變旅游日程等違反旅游合同的行為等屢見不鮮，這些都與旅游立法滯后導(dǎo)致的旅游市場的混亂和旅游服務(wù)的不規(guī)范有著密切的聯(lián)系。所以，只有制定和完善旅游立法，全面規(guī)范和整頓旅游市場，消解市場開放給旅游業(yè)帶來的負面沖擊，才能促進我國旅游業(yè)朝著健康的方向發(fā)展。
2．我國加入WTO的需要
我國已于2001年成為了WTO的正式成員方，WTO的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》是專門調(diào)整服務(wù)貿(mào)易的國際法規(guī)范。根據(jù)《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的規(guī)定及我國加入WTO談判中做出的承諾，我國旅游業(yè)將逐步對外開放，作為世貿(mào)組織非歧視原則、國民待遇原則的體現(xiàn)，強調(diào)所有世界貿(mào)易組織成員均享有平等的待遇，屆時，非市場因素將逐漸淡出，中外旅游經(jīng)營企業(yè)的競爭遵從的將是同樣的游戲規(guī)則。而我國現(xiàn)行的旅游法規(guī)中主要是調(diào)整旅游管理方面的法規(guī)，無論從透明度、國民待遇，還是從市場準入等方面都和WTO的要求存在一定距離，因此，修改和完善相關(guān)法律制度也是勢在必行。
3．旅游資源開發(fā)和保護的需要
旅游資源是一個國家賴以發(fā)展旅游事業(yè)的重要基礎(chǔ)。因此，對旅游資源開發(fā)、利用和保護是旅游得以持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。在實踐中，由于我國旅游資源管理體系不健全，在旅游資源開發(fā)、利用和保護中出現(xiàn)了諸多問題，旅游地資源遭到了極大的破壞。這不僅直接影響旅游地的旅游質(zhì)量、影響旅游地的聲譽，而且對環(huán)境造成重大危害。另外，在旅游資源開發(fā)中，有些經(jīng)營者無視文物古跡的歷史價值和旅游價值，造成景觀污染和文物古跡的破壞。因此，在加強自然資源的法律保護和文物資源的法律保護等方面，也急需制定和完善相關(guān)的法律法規(guī)。
4．和國際慣例接軌的需要
目前我國有些旅游服務(wù)業(yè)的法律法規(guī)帶有明顯的計劃經(jīng)濟的痕跡，并且和國際旅游服務(wù)業(yè)的慣例背道而馳。比如，根據(jù)國際旅游服務(wù)業(yè)的慣例，服務(wù)人員收取小費是合法的，并且也是衡量其服務(wù)水平的主要尺度，而在我國，卻有國家旅游局的行政法規(guī)《關(guān)于嚴格禁止在旅游業(yè)務(wù)中私自收受回扣和收取小費的規(guī)定》，這樣，收取小費在我國則屬于違法行為。此類規(guī)定，在我國不在少數(shù)，它嚴重影響了我國旅游服務(wù)業(yè)的國際化進程。因此，要想使我國旅游服務(wù)業(yè)真正和國際接軌，制定相應(yīng)的法律法規(guī)必須考慮國際慣例的要求。
（二）制定和完善我國旅游法律制度的可行性
1．我國現(xiàn)有的法律制度為進一步制定和完善旅游立法積累了經(jīng)驗
如前所述，我國旅游業(yè)立法已有十幾年的歷史，旅游行業(yè)立法成果顯著，除國務(wù)院發(fā)布的十幾個行政法規(guī)、規(guī)章外，全國大部分省、自治區(qū)、直轄市也都先后出臺了本地區(qū)的地方性法規(guī)。雖然這些法律法規(guī)還對很多問題沒有觸及，有的規(guī)定還處于嘗試階段，但它們?yōu)槲覈嬷贫ê屯晟坡糜瘟⒎ㄌ峁┝藢氋F的經(jīng)驗。
2．旅游發(fā)達國家的旅游立法給我國旅游法律制度的建立和完善提供了參考
旅游立法是以旅游為基礎(chǔ)，而各國旅游事業(yè)都有一些共同的特點。所以，我國可以利用其他國家旅游立法中的某些經(jīng)驗，可以吸收外國旅游法的長處為己所用。目前世界上許多國家的旅游立法早以形成了完整的體系，如美國除了制定有《全國旅游政策法》外，還制定了各種關(guān)于旅游的單行法規(guī)、法案，從多方面保證旅游事業(yè)的健康發(fā)展。日本為了發(fā)展旅游業(yè)，除制定有《旅游基本法》外，還有《旅游組織法》、《導(dǎo)游基本法》和《航空法》等。泰國不僅有《旅游法》，還專門設(shè)有旅游警察。加拿大、法國、瑞士、埃及、墨西哥等國，都有比較完備的旅游法規(guī)。我國在制定和完善旅游立法時，完全可以結(jié)合我國的實際情況充分借鑒這些國家的立法經(jīng)驗。
3．旅游界、法學(xué)界的專家學(xué)者為我國旅游法的制定和完善提供了寶貴的支持
國家旅游局早在1982年就組織有關(guān)的專家學(xué)者成立了《中華人民共和國旅游法》起草領(lǐng)導(dǎo)和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審。在此后的十余次的修改過程中，這些專家和學(xué)者又付出了艱苦的勞動，致使這部法律的框架、體例、原則精神等基本成熟。另外，旅游界、法學(xué)界的不少專家、學(xué)者一直致力于旅游立法的研究和探討，并且發(fā)表了大量的研究成果，他們的科研成果也為我國旅游立法的制定和完善提供了寶貴的理論基礎(chǔ)。
三、建立和完善我國旅游法律制度的構(gòu)想
（一）盡快出臺旅游基本法
旅游基本法是指規(guī)定一個國家旅游事業(yè)的根本宗旨、根本政策原則和旅游活動各主體根本權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律。和其他的基本法一樣，旅游基本法也應(yīng)由國家最高權(quán)力機關(guān)制定并頒布實施。所以，我國的旅游基本法即《中華人民共和國旅游法》應(yīng)由全國人民代表大會或其常務(wù)委員會制定公布，在全國范圍內(nèi)實行。在加入世界貿(mào)易組織之后，只有一個較為成熟的旅游基本法，才能為旅游業(yè)日益激烈的國際競爭提供政策保障，確定基本的市場競爭規(guī)則，并借此解決長期困擾旅游界的問題。
從國外旅游立法和實踐經(jīng)驗來看，我國旅游基本法至少應(yīng)該包括以下內(nèi)容：
（1）國家發(fā)展旅游事業(yè)的根本宗旨和原則。各國發(fā)展旅游事業(yè)總是基于一定目的，有一個宗旨，而這一根本宗旨通常要在旅游基本法中規(guī)定下來。（2）政府主管機構(gòu)在旅游事業(yè)發(fā)展中的作用和權(quán)限。大多數(shù)國家的旅游基本法都規(guī)定了政府主管機構(gòu)的名稱、性質(zhì)和權(quán)限。各國旅游基本法的這些規(guī)定，實際上是確定了旅游活動領(lǐng)域中縱向法律關(guān)系的規(guī)范。從法律上保證了政府旅游主管機構(gòu)在旅游事業(yè)發(fā)展中能夠有效地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。保證各類旅游企業(yè)接受政府旅游主管機構(gòu)的指導(dǎo)、管理和監(jiān)督，使全國旅游部門協(xié)調(diào)行動，以求旅游發(fā)展根本宗旨的實現(xiàn)。（3）規(guī)定各類旅游企業(yè)的行為準則。其目的是用法律手段加強對旅游企業(yè)的管理。在旅游基本法中，規(guī)定旅游企業(yè)的行為準則，事實上是確定旅游企業(yè)兩方面的權(quán)利義務(wù)。一是與政府旅游主管部門之間的，其主要內(nèi)容是遵守政府有關(guān)法律、法令、政策進行合法經(jīng)營。但在法律允許的范圍內(nèi)享有充分的經(jīng)營自主權(quán)。二是與旅游者之間或其他有關(guān)企業(yè)之間權(quán)利義務(wù)。其主要內(nèi)容是要求各類企業(yè)根據(jù)平等、等價、有償、誠實信用等原則，與各有關(guān)方面締結(jié)各種業(yè)務(wù)合同、并切實履行自己的法定義務(wù)和約定義務(wù)。（4）規(guī)定對旅游者合法權(quán)益的保護。旅游者是旅游活動的重要主體，也是旅游法律關(guān)系重要當事人。因此，對旅游者合法權(quán)益的保護，也是旅游基本法理應(yīng)包括的內(nèi)容。（5）規(guī)定旅游資源開發(fā)利用保護的有關(guān)原則。旅游資源涉及自然景觀和人文景觀等諸多方面，與此相關(guān)的旅游資源法，也是一個范圍較廣的法律法規(guī)群。所以，旅游基本法可以從發(fā)展旅游事業(yè)的角度出發(fā)，較為全面、系統(tǒng)地規(guī)定各類旅游資源開發(fā)、利用及保護的總原則，規(guī)定保護范圍，規(guī)定旅游管理單位和旅游者在旅游資源方面的根本性權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。（6）規(guī)定對外旅游關(guān)系。旅游是一項跨越國界的綜合性的社會活動。一個國家要發(fā)展旅游事業(yè)，會不可避免地涉及對外旅游關(guān)系。這里包括與其他國家以及國際旅游組織的協(xié)調(diào)與合作。所以，一個國家的旅游基本法，應(yīng)包括該國對外旅游關(guān)系的總的指導(dǎo)思想和根本性的行動準則。
（二）修改過時的、與WTO規(guī)則相違背的法律和法規(guī)
目前我國大部分旅游法規(guī)是在1980年后期、1990年代中期以前頒布制定的，而據(jù)以制定這些法律法規(guī)的旅游業(yè)實際情況、旅游經(jīng)營體制等基礎(chǔ)條件發(fā)生了極大的變化，因此它們在很多方面均顯得落后于現(xiàn)實，自然也失去了對市場的規(guī)范和指導(dǎo)作用，事實上已經(jīng)成為失去無效的法律，甚至于對旅游事業(yè)的發(fā)展帶來了負面影響。現(xiàn)在，中國已經(jīng)加入WTO，根據(jù)我國入世談判中作出的承諾，按照服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定的要求修改現(xiàn)行法律中與WTO規(guī)則相沖突的部分，將最惠國待遇、國民待遇和透明度原則落實到法律條文中，是完善我國旅游立法不可忽視的問題。
（三）制定旅游特別法
我國目前在旅游業(yè)各個主要方面，如旅行社、飯店、景點、旅游安全、旅游投訴等領(lǐng)域均有相應(yīng)的法規(guī)，但大多數(shù)是“條例”、“暫行規(guī)定”、“通知”之類，顯而易見的是這些法規(guī)的法律效力較低，有的還只是政策性的文件。到目前為止，我國既沒有《旅行社法》、《飯店法》、也沒有《導(dǎo)游法》、《景點景區(qū)管理法》，更不用說《旅游保險法》、《旅游消費者權(quán)益保護法》、《旅游合同法》了。其他如采用符合WTO原則和國際慣例的法律手段、加強對國內(nèi)旅游企業(yè)的保護，防止外國實力雄厚的企業(yè)的壟斷行為，均是旅游立法中應(yīng)該考慮的。這些法律對旅游業(yè)有關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)經(jīng)營活動、行為準則、旅游經(jīng)營者和消費者的權(quán)利義務(wù)均做出可行的、針對性強的規(guī)定，這是維護旅游業(yè)自由和公平的市場結(jié)構(gòu)、加快市場經(jīng)濟機制完善所必需的，也是依據(jù)WTO透明度原則，為旅游業(yè)提供一個良好的法律環(huán)境所必需的。
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